A propósito de la Ley 2000: 28 años de relaciones ejecutivo-legislativo en Colombia

Por: Juan Guillermo Vieira*

* Profesor Universidad Autónoma de Manizales.

A partir de la Constitución de 1991 las leyes se empezaron a enumerar desde la 1, sin recomenzar cada año como se venía haciendo. Después de entrada en vigor la nueva Carta Magna, la Ley 1 se promulgó el 28 de enero de 1992 y se acaba de promulgar la ley 2000, el 14 de noviembre de 2019, casi 28 años después. ¿Qué nos dicen estas 2000 leyes del funcionamiento del Congreso, de sus relaciones con el ejecutivo y de la dinámica de atención política y sectorial en el país? Planteo algunas ideas en torno a algunas variables importantes derivadas de las bases de datos elaboradas para el naciente Proyecto de Agendas Comparadas en Colombia.

El funcionamiento del Congreso

El 27 de octubre de 1991 se llevaron a cabo las elecciones para conformar el primer Congreso en el marco de la nueva Constitución. El Congreso inició sesiones en diciembre de 1991, sin embargo, no tuvo el comienzo más productivo, de la Ley 1 a la 5 pasaron más de 5 meses. Por una parte, influyó el desbarajuste derivado del cambio en las reglas de juego con la Constitución reciente, y por otra, las elecciones locales del 8 de marzo de 1992. Su trabajo se fue normalizando poco a poco, impulsado en gran medida por la aprobación de sus propias reglas de juego: la Ley 3 que reglamentó las comisiones, y la Ley 5 que ordenó el funcionamiento de sus dos cámaras.

Este comienzo lento no se corresponde con el primer indicador del funcionamiento del Congreso que revisamos: en los 28 años analizados se han aprobado en promedio 71,4 leyes por año. Comparado con el periodo 1960-1990, que tuvo un promedio de 76,3, encontramos un Congreso post 1991 menos productivo, aunque habría que tener en cuenta muchos más elementos para una mejor comparación. Por ejemplo, los cambios que tuvo durante esas 3 décadas, y también con la Constitución de 1991, particularmente la reducción de su tamaño, y algunas nuevas funciones tendientes a fortalecer su capacidad de contrapeso al ejecutivo.

La Figura 1 muestra las leyes por año calendario según fecha de sanción presidencial, evidenciando los principales ascensos y descensos en la productividad legislativa. Además de 1992, en 2015 se presentó un bajón llamativo, probablemente debido a la concentración institucional en el proceso de paz. En relación con las subidas, se evidencia que prácticamente hay un pico importante por periodo presidencial, resaltando los que se ven durante los dos gobiernos de Uribe, que contó con el Congreso más propositivo en términos de proyectos de ley de todos los incluidos en los 28 años revisados.

Gráfica 1 Leyes por año calendario según fecha de sanción presidencial

Elaboración propia

Un segundo elemento relevante para comprender el funcionamiento del Congreso, pero también sus relaciones con el ejecutivo, es la iniciativa legislativa, que en este caso ayuda a responder la pregunta, ¿quién presentó los proyectos de ley que llevaron a las 2000 leyes? Según la Tabla 1 hay 1029 leyes (51,45%) de iniciativa de los congresistas, 934 (46,7%) de iniciativa del ejecutivo, y 37 (1,85%) originadas en otras entidades como la Fiscalía, la Procuraduría, El Consejo Superior de la Judicatura, la Contraloría, entre otras.

Tabla 1 Leyes según iniciativa legislativa

Iniciativa
Congreso102951,45%
Gobierno928  46,7%
Mixta con gobierno6
Fiscalía110,6%
Procurador100,5%
Otros160,8%
 2000100%

Elaboración propia

Los datos también dejan claro que ningún proyecto de ley de iniciativa popular, o de iniciativa de concejales y diputados se ha convertido en ley, desde 1991. Por lo demás es necesario tener en cuenta que de las 1029 de iniciativa de los congresistas, 376 leyes son sobre honores, celebraciones, conmemoraciones, homenajes, monumentos, instauración de días, entre otras, sin contar 61 leyes de estampillas. Del lado de las 934 de iniciativa del ejecutivo 461 son aprobatorias de tratados.

Tabla 2 Leyes por tipos de ley

Tipo de ley
Ordinaria144972,45%
Aprueba tratado46123,05%
Estatutaria381,9%
Marco311,55%
Orgánica211,05%
 2000100%

Elaboración propia

En relación con los tipos de leyes, como lo muestra la Tabla 2, está claro que el proceso legislativo se enfoca mayoritariamente en las ordinarias, 1449, es decir el 72% de las 2000, las cuales requieren el proceso más simple dentro del Congreso; le siguen las leyes aprobatorias de tratado, de origen exclusivo del ejecutivo con el 23%, y un 5% restante, para leyes estatutarias, marco y orgánicas, que tienen procesos de aprobación especiales.

Tabla 3 Leyes por punto de entrada

Punto de entrada  Iniciativa
Cámara87543,75%27130,97%Gobierno
59267,66%Congreso
Senado112556,25%66358,93%Gobierno
43738,84%Congreso

Elaboración propia

Finalmente, como se muestra en la Tabla 3, de las 2000 leyes revisadas, 1125 (56,25%) fueron introducidas a través del Senado, mientras las 875 restantes (43,75%) fueron presentadas a través de la Cámara de Representantes, lo que sugiere que el camino a seguir con mayor probabilidad de éxito es a través de la Cámara Alta, la de mayor centralidad y visibilidad política. No obstante, se evidencia que ese es el camino predilecto para las propuestas del ejecutivo, con un 59% de leyes iniciadas por ahí. Queda claro que, si bien en materia de funciones las dos cámaras del Congreso colombiano son simétricas, en su participación en el proceso político de hacer las leyes no lo son tanto, con implicaciones interesantes para las relaciones ejecutivo – legislativo en el país.

Relaciones ejecutivo legislativo

Como se mostró en la Tabla 1, de las 2000 leyes revisadas, 1029 son de iniciativa de los congresistas, 934 del gobierno, y 37 de otras instituciones. Estos números cuestionan la idea de hiperpresidencialismo, en términos del control del proceso legislativo por parte del ejecutivo, aunque no necesariamente un proyecto presentado por un congresista excluye la participación del ejecutivo. Indican que, tal vez, el ejecutivo no hace lo que quiera en el Congreso, aunque también tiene poder de veto. Sugieren que el proceso de iniciación de las leyes es cada vez más un trabajo compartido en el que es necesario adentrarse más en el tipo de leyes, en los sectores de política pública, en la importancia de cada ley, y en los tiempos de aprobación, para definir con más claridad que tan compartido es realmente, o si se puede establecer un dominio contundente del ejecutivo.

El supuesto del predominio gubernamental se refuerza con el hecho de que la mayoría de las leyes con origen en el legislativo provienen de la coalición gubernamental, teniendo en cuenta que en los 28 años analizados nunca ha habido un gobierno dividido. La coalición gubernamental, casi siempre indisciplinada, también ha mostrado en varios momentos que es un instrumento del gobierno de turno para bloquear iniciativas de la oposición, lo que en últimas hace más difícil que prosperen propuestas sin su bendición, aunque no es imposible, como también lo demuestra una revisión de las 1029 leyes con origen en el Congreso.

Otro refuerzo viene de considerar las diferencias en los tiempos de aprobación.  Entre las 2000 leyes el promedio de días para su aprobación es 469, pero al separarlas por iniciativa empieza a marcarse una diferencia interesante, las 1029 iniciadas por los congresistas tuvieron un promedio de aprobación de 560 días, mientras en las 934 del ejecutivo fue de 371. La Tabla 4 muestra la información respectiva para los 5 tipos de leyes, confirmando la disposición del Congreso a aprobar más rápidamente las iniciativas del ejecutivo, sin importar el tipo, destacando que el proceso de las estatutarias es el más largo de todos.

Tabla 4 Promedio de aprobación de las leyes según tipo de ley e iniciativa

 Tipos de leyes
 OrdinariaTratadosEstatutariaMarcoOrgánica
Total1449461383121
 99442004611917823912
Promedio aprobación   559  305  0  429  691  590  607  312  330  285
IniciativaCongreGobieCongreGobieCongreGobieCongreGobieCongreGobie

Elaboración propia

Los datos mostrados hasta ahora nos dicen que el gobierno de turno define una parte importante de la agenda del Congreso, que sus propuestas tienen un procesamiento más rápido, y que al gobierno le va mejor por el Senado. Esto no quiere decir que todo lo que presenta el gobierno es procesado positivamente, tampoco que cuando se aprueba una iniciativa del ejecutivo surta el proceso manteniendo la intención inicial, pero es claro que hay una superioridad importante, derivada en parte, de las capacidades institucionales e informacionales del ejecutivo respecto al legislativo.

Los datos de proyectos de ley nos ayudan a responder la pregunta ¿cuántos proyectos de ley se tuvieron que presentar para sacar 2000 leyes? ¿Cuántos del gobierno y cuántos del Congreso, y qué niveles de éxito han tenido? No tenemos el dato exacto para dar cuenta de los 28 años, pero sí aproximado a partir de los datos para el período 1994-2018 (24 años), que incluye 6 períodos presidenciales.

En estos 24 años se presentaron 9866 proyectos de ley, lo que da un promedio por año de 411, es decir que el número aproximado del cual derivan las 2000 leyes que se han promulgado en la vigencia de la Constitución de 1991 está cercano a los 11.510, lo que significa que alrededor de 17% de los proyectos de ley se convierten en ley. De los “9866” los congresistas presentaron 8401 proyectos, el gobierno 1340, y los restantes 125 por las demás instancias que tienen iniciativa legislativa, entre ellos 4 de iniciativa popular. Estos números indican que el ejecutivo es mucho más estratégico que el legislativo en la selección de sus proyectos, logrando en varias ocasiones tasas de éxito en el Congreso que superan el 65%, como sucedió con Pastrana o los primeros periodos de Uribe y Santos, mientras las iniciativas agregadas de los congresistas se han movido desde la Constitución de 1991 en un rango de 10 a 15%.

2000 leyes sobre qué

Aquí nos interesa mostrar la dinámica de atención política en el Congreso por sectores, resaltando las diferencias entre ejecutivo y legislativo. La Tabla 5[1] muestra las leyes por sector, y por iniciativa, lo que permite ver si hay temas de exclusividad gubernamental o congresional.

Tabla 5 Leyes por sector y por iniciativa

Tema  EconomíaSaludAgroEmpleoEducaciónAmbienteEnergíaTransporteJusticiaBienestarViviendaBanca – CcioDefensaTic – MediaCcio exteriorInternacionalCulturaConflicto paz
Con6582929852416228839185624104955
Gob9813322320392233135111465514174774116

Elaboración propia

La iniciativa de los congresistas prima en temas de política social: salud, educación, y otros asuntos claves del bienestar social (adulto mayor, discapacidad, nutrición, etc). La distancia es menor en temas agropecuarios, de empleo y de vivienda. En los demás prima el ejecutivo, en algunos con preponderancia enorme como economía, comercio exterior, asuntos internacionales, ciencia-tecnología y medios de comunicación, cultura, y en otros con menos distancia, como defensa, justicia, ambiente, entre otros. Estos datos sugieren que el trabajo compartido en la iniciación de las leyes, al menos en lo sectorial tiene cierto desbalance hacia el ejecutivo, de todos modos, para una mejor perspectiva habría que analizar comparativamente la importancia de las leyes presentadas de lado y lado.

¿Más Presidencia que Congreso?

Es común en la literatura sobre los presidencialismos latinoamericanos que se reconozca que los presidentes tienen capacidades fuertes para iniciar políticas, no solo a través del proceso legislativo, sino también unilateralmente. El caso colombiano no es la excepción, pero tampoco es el caso paradigmático. Según dan a pensar los pocos datos compartidos, Colombia no es hoy el hiperpresidencialismo o la “dictadura legal” que decía Vásquez Carrizosa (1986) en la década de 1980, para quien el presidente era “la casi totalidad del Estado”. Tampoco me parece que tengamos un presidente sitiado (Medellín, 2006), o al menos no en su capacidad de incidir en el proceso de las políticas públicas y justamente por esto, podemos, incluso, cuestionar la paradoja de Archer y Chernick (1989), según la cual si bien nuestro sistema está controlado por el ejecutivo, este es incapaz de jalonar cambios significativos.

Comparativamente, la Presidencia no tiene par en su capacidad de incidir en las principales políticas públicas en el país, lo que no significa que controle todo el proceso y que su influencia sea igual por sectores. Pero no solo incide en la iniciación mediada por el Congreso, sino en la unilateral, a través de CONPES, Decretos y resoluciones ministeriales. Pero su capacidad va más allá de introducir temas, porque tiene herramientas poderosas para incidir también en otras etapas del proceso, no solo en el Congreso, si no también fuera de él, en la implementación o no de decisiones de la Corte Constitucional, por poner un ejemplo. En varios sectores, si hay cambios significativos o si los cambios son incrementales, es bastante difícil que no pasen de una u otra forma por el ejecutivo, fundamentalmente, debido a su centralidad, sus poderes formales e informales, sus capacidades y sus ventajas informacionales.

Finalmente, según los números, pensando en términos de 50/50, hay más Congreso que Presidencia, pero según el análisis de los tiempos de aprobación y de los sectores relevantes, entre otros aspectos, es al revés. Estos resultados son apenas sugerentes, aún necesitamos saber con más detalle y profundidad los intríngulis de las relaciones entre estas dos instituciones clave para nuestra democracia, y creemos que un enfoque desde las políticas públicas, en particular desde el análisis de los procesos de priorización, agendamiento y asignación de la atención en largos periodos de tiempo, abre posibilidades muy interesantes, y es a esto a lo que le apuesta el Proyecto de Agendas Comparadas.

Bibliografía

Archer, R. P., & Chernick, M. (1989). El Presidente Frente a las Instituciones Nacionales. En La Democracia en Blanco y Negro: Colombia en los Años Ochenta (1a ed., pp. 31–79). Bogotá, Colombia: Ediciones Uniandes : Departamento de Ciencia Política : CEREC.

Medellín, P. (2006). El presidente sitiado: Ingobernabilidad y erosión del poder presidencial en Colombia (1. ed). Bogotá, D.C: Planeta.

Vásquez, A. (1986). El Poder Presidencial en Colombia (3 ed. aumentada.). Bogotá: Ediciones Suramérica Ltda.


[1] La codificación de las leyes se hizo según el libro de códigos del Comparative Agendas Project: https://www.comparativeagendas.net/pages/master-codebook. Del cuadro se excluyeron los códigos de a) derechos civiles y asuntos de minorías, b) migración, c) tierras públicas, gestión del agua y asuntos indígenas, y d) operaciones gubernamentales (dentro del cual van las leyes de honores).

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